Reformas para impulsar la competencia

23.05.23
Si hubieran existido procedimientos abiertos en todas las licitaciones el ahorro hubiera sido de 1.700 millones de euros (periodo 2012-2016)
Se ha publicado el libro “Reformas para impulsar la competencia en España” que nos parece de interés difundir.
 
El Título III se dedica a la Contratación pública.  
 
El primer capítulo de esta sección, elaborado por Pilar Vega Vicente y Julia García-Royo Díaz, realiza un análisis de la contratación pública en España utilizando para ello, datos de la nueva plataforma digital de la contratación pública, así como informes propios de la CNMC y de otros organismos europeos. 
 

Respecto del primer capítulo, el estudio identifica problemas de competencia en este sector en España y aporta propuestas de mejora. 

En particular, enfatiza en la necesidad de mejorar las bases de datos de las adjudicaciones públicas y de los sistemas de supervisión. 

También, se señalan las ventajas competitivas de los procedimientos de adjudicación abiertos como subastas y concursos, y que, en la distribución por tamaño de los proyectos adjudicados, existen agrupamientos alrededor de los límites máximos que establece la ley, para que los órganos de contratación puedan usar procedimientos negociados. 

Este es el punto de partida del estudio de Pello Aspuru, Juan-José Ganuza y Gerard Llobet que examina teóricamente los incentivos de los centros de contratación para elegir los tamaños de los proyectos. 

El principal resultado del estudio es que existen razones de eficiencia para distorsionar a la baja el tamaño de los proyectos, y poder utilizar procedimientos de negociación con menores costes de transacción, especialmente cuando los proyectos son complejos y no hay grandes ventajas de incrementar la competencia. 

Por otro lado, también la captura o el favoritismo pueden explicar la distorsión del tamaño de los proyectos.

Por último, se estudian las adjudicaciones públicas llevadas a cabo en el año 2018, y utilizando que las distorsiones “eficientes” tienen un patrón diferente de las “oportunistas”, concluyen que no hay evidencia de que las distorsiones que se observan en el caso español sean oportunistas. 

 

De la lectura que hemos realizado extraemos de dichos capítulos algunas cuestiones relevantes.

Sin perjuicio de ello y del trabajo que conlleva debo comentar como aspecto negativo que se analizan procedimientos que ya no existen (porque se parte un estudio de 2018) puesto que regía otra normativa (TRLCSP).

Además, creo que justo para la competencia la apertura que ha dado la plataforma de contratos ha sido muy relevante, y críticas aparte cada vez existen más procedimientos de contratación que se emplean (ha desaparecido por ejemplo el negociado por razón de la cuantía: no en Navarra donde el simplificado conlleva invitar a 5 operadores -pero se puede seguir con dos o incluso una empresa- hasta ciertas cuantías aunque sin negociación: 200.000 obras, 60.000 resto)

Con todo, es llamativo, que las conclusiones tranquilamente podrían estar extrapolables a nuestro días:

 

Los datos revelan que la intensidad de la competencia es reducida en los procesos de contratación del Sector Público Estatal: en un 33,6 por 100 de los casos solo hay un licitador, en un 15,3 por 100 de los casos hay dos ofertas y en un 15,9 por 100 de los casos tres ofertas. Únicamente en el 35,3 por 100 de los lotes el número de participantes es mayor o igual a cuatro

Muchos de los contratos celebrados son de cuantías reducidas. En concreto, el percentil 50, que deja por debajo a la mitad de los contratos, se sitúa en 92.389 euros.

En los contratos de importe reducido se recurre con mucha frecuencia a los contratos negociados sin publicidad, mientras que en los contratos de importes elevados el procedimiento abierto es el usado con mayor asiduidad.

Según los datos de la muestra, la baja media tiende a aumentar conforme se incrementa el número de participantes: en los lotes con un único participante se obtiene una baja media del 3,3 por 100; si la participación asciende a tres operadores entonces el descuento medio se eleva hasta el 12,2 por 100; con 6 participantes la baja media alcanza el 20,2 por 100, y en los lotes con 10 licitadores, el descuento medio asciende al 27,1 por 100.

Se observa que los procedimientos abiertos obtienen un mayor número medio de participantes, un coeficiente de adjudicación medio menor y una baja ganadora media más ventajosa, mientras que los procedimientos negociados muestran una menor presencia de competidores y ofertas económicas inferiores. En concreto, el procedimiento abierto, que es el que genera una mayor competencia en precio, obtiene, de media, una baja del 17,2 por 100 y la asistencia media de siete participantes, mientras que el procedimiento negociado sin publicidad, que es el que soporta menor presión competitiva de los mostrados en la Tabla (2,3 participantes), exhibe la menor baja media (8,0 por 100). Si se comparan los dos tipos de procedimientos negociados, se observa que el procedimiento negociado con publicidad tiene una baja 4,4 puntos porcentuales superior a la del procedimiento negociado sin publicidad.

La Administración paga de media un 9,9 por 100 menos en los contratos en los que utiliza el procedimiento abierto en vez de un procedimiento no abierto (negociados, restringidos y diálogos competitivos).
 ■ La participación adicional de una empresa en un lote supone una reducción media del precio a pagar por la Administración de un 2,1 por 100. 
■ A efectos meramente ilustrativos, si hubiera sido posible la utilización de procedimientos abiertos en todas las licitaciones, el coste de la contratación pública habría sido, como mínimo y bajo criterios muy conservadores, unos 1.700 millones de euros inferior en el periodo 2012-2016.

Finalmente, cabe señalar que los datos más recientes sobre la adjudicación de contratos en los que sólo ha participado un licitador muestran que no se ha producido mejora con la nueva LCSP. Según la OIRESCON (2021), el 32,56 por 100 de los lotes adjudicados en licitaciones públicas del año 2020 (excluyendo el negociado sin publicidad) tuvieron un único licitador, lo que en importe económico representó un 24,53 por 100 del volumen de adjudicaciones. En esta línea, España sigue siendo negativamente calificada sobre este indicador respecto al resto de Estados miembros de la UE (Public Procurement Scoreboard)

Respecto del Segundo capítulo, la contribución principal que quiere realizar «es profundizar en la decisión de los centros de contratación, tanto en lo que respecta al tamaño de los contratos públicos, así como en su preferencia por el uso de procedimientos abiertos o negociados”.

 

Debe decirse que sí aborda la normativa más actual, la LCSP.

 

Pone de relieve que «los centros de contratación pueden manipular con un cierto coste el tamaño del contrato público para situarse por debajo del umbral regulatorio y poder adjudicarlo de manera discrecional a través de un procedimiento negociado”.“El análisis no es trivial, porque aunque puede haber razones de favoritismo o captura de rentas para manipular el tamaño de los contratos, también existen razones de eficiencia para reducir el importe de los mismos, dado que los procedimientos abiertos tienen mayores costes de transacción”

 

Los datos revelan que la intensidad de la competencia es reducida en los procesos de contratación del Sector Público Estatal: en un 33,6 por 100 de los casos solo hay un licitador, en un 15,3 por 100 de los casos hay dos ofertas y en un 15,9 por 100 de los casos tres ofertas. Únicamente en el 35,3 por 100 de los lotes el número de participantes es mayor o igual a cuatro.

 

«Se observa que los procedimientos abiertos obtienen un mayor número medio de participantes, un coeficiente de adjudicación medio menor y una baja ganadora media más ventajosa, mientras que los procedimientos negociados muestran una menor presencia de competidores y ofertas económicas inferiores. En concreto, el procedimiento abierto, que es el que genera una mayor competencia en precio, obtiene, de media, una baja del 17,2 por 100 y la asistencia media de siete participantes, mientras que el procedimiento negociado sin publicidad, que es el que soporta menor presión competitiva de los mostrados en la Tabla (2,3 participantes), exhibe la menor baja media (8,0 por 100). Si se comparan los dos tipos de procedimientos negociados, se observa que el procedimiento negociado con publicidad tiene una baja 4,4 puntos porcentuales superior a la del procedimiento negociado sin publicidad»

 

Sobre el contrato menor señalan que«La agilidad que proporcionan, y el hecho de que la mayor parte de las autoridades locales en España sean habitualmente de pequeño tamaño implica que los contratos menores representan un 70,43 por 100 de los contratos en la muestra.»

 

«Se observa una clara evidencia de acumulación de contratos alrededor del umbral de 15.000 euros. Segundo, este umbral divide la distribución de contratos de manera muy clara, siendo la densidad mucho menor en la parte superior. Ambas observaciones sugieren que muchos contratos con presupuestos que naturalmente habrían excedido los 15.000 euros han sido reducidos para que sean compatibles con el contrato menor. Este efecto es consistente con la Figura 1b que muestra que los contratos menores constituyen la práctica totalidad de los contratos que se conceden por debajo del umbral”.

 

Entre las conclusiones destacan las siguientes:

Analizando los datos de la Plataforma de Contratación del Sector Público encontramos un agrupamiento de los contratos por debajo de los umbrales regulatorios (como en el informe CNMC (2019)), lo que es una señal de cierta distorsión del tamaño de los contratos. Sin embargo, de acuerdo con nuestro marco teórico, el patrón de las distorsiones sobre el tamaño de los contratos sugiere que la discrecionalidad se usa principalmente de manera consistente con la maximización del bienestar social. Nuestro análisis demuestra que los efectos sobre el bienestar social de reducir la discrecionalidad de los centros de contratación para promover el uso de procedimientos abiertos no son siempre claros. Una idea interesante a explorar consistiría en fomentar la evaluación ex post del desempeño de los centros de contratación, en lugar de reducir su discrecionalidad ex ante. Una forma de implementar esta idea sería creando una agencia sobre contratación pública que no solo pudiera comparar el desempeño de los distintos centros de contratación, sino que además pudiera fomentar el uso de los procedimientos abiertos, reduciendo sus costes de transacción. Por ejemplo, esta agencia podría coordinar la compra centralizada de algunos bienes así como asesorar en el diseño de los pliegos y en las estrategias de contratación.

Espero sea de vuestro agrado. Nosotros con nuestro leitmotiv «Intenta aprender algo sobre todo y todo sobre algo. (Thomas Huxley)” desde luego le hemos sacado provecho y ha sido una lectura interesante y sobre todo que nos hace reflexionar sobre cuáles son las herramientas para que cada vez se mejore más.

 

Gracias a la CNMC por su labor de comunicación en esta materia.

Se encuentra en formato de libre acceso. Estos son los enlaces de acceso:

Formación especializada en contratación pública

Nuestro compromiso de mejora continua nos lleva a adaptar nuestra oferta académica al ritmo de un mundo cambiante y de la creciente exigencia de competencias profesionales.

 

El próximo miércoles 24 de mayo impartimos en formato on line en directo un curso sobre procedimientos de contratación: 

Aquí tienes todos nuestros cursos activos que te ayudarán a adquirir nuevas competencias y actualizar conocimientos:

SUSCRÍBETE A NUESTRO BLOG
LISTADO DE TODOS LOS ARTÍCULOS DEL BLOG
VER EL ARTÍCULO ANTERIOR
CATEGORIAS
×