> Artículo conjunto de Rafael Jiménez Asensio y Francisco Javier Vázquez Matilla (Consultores Sector Público).
1. Introducción: el Real Decreto 36/2020 y el contexto europeo.
Publicado definitivamente el Real Decreto-Ley 36/2020 cuando el año pasado declinaba, arranca la carrera de los fondos europeos que se reactivará en estos primeros meses de 2021 y durará algunos años. Todavía hay mucha incertidumbre y no pocas dudas, pero aun así no sólo la Administración General del Estado y sus entidades del sector público (que disponen de información privilegiada), sino buena parte de los gobiernos autonómicos y algunos locales, ya se han lanzado a diseñar catálogos más o menos ambiciosos de proyectos con la finalidad de competir en una carrera para la cual las reglas (tanto nacionales como europeas) aún no son suficientemente precisas.
Lo único que se conoce a ciencia cierta es que, por un lado, la Unión Europea ya ha enviado algunos condicionantes sobre cómo se deben aunar inversiones y reformas, así como ha dispuesto que el Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia se ha de presentar a Bruselas antes del 30 de abril de 2021.
En este escaso período temporal que resta, y con plazos precarios, se han de armar proyectos que se alineen con lo que las instancias europeas reclaman y con un proyecto de país (aún por definir), aunque de tales premisas se haya hecho eco relativo el primigenio e indefinido boceto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno de España en octubre de 2020 que ha definido “diez políticas tractoras”, y cuya huella tampoco ha sido mejorada por el reciente real decreto-ley al que estas líneas se refieren.
Hay que construir proyectos que se alineen correctamente con los objetivos del Plan de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea y del Plan nacional, así como de las distintas instituciones que los promuevan, que tengan sentido y propósitos definidos en sus inversiones, pero a su vez que promuevan escenarios creíbles de reformas estructurales e institucionales.
2. El sector público como tractor de la transformación del país.
Los proyectos financiables deben de versar sobre alguno de los siete ámbitos emblemáticos identificados por la Comisión y desencadenar cambios estructurales y con impacto a largo plazo sobre la resiliencia económica y social, la sostenibilidad, la digitalización, la competitividad a largo plazo y el empleo. Pero no se trata sólo de identificar proyectos tractores o que tengan capacidad de arrastre económico (o como expuso el presidente del Banco de España en una comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, que sean multiplicadores del crecimiento y del empleo), sino también vincular claramente esas inversiones que deben atraer el maná europeo con un acabado sistema de reformas, tanto estructurales por lo que al tejido económico y social respecta, como del propio sector público, que con más frecuencia de la habitual se olvida o ningunea en su esencial papel tractor en este proceso, que no sólo se limita a repartir o asignar fondos en función de cada proyecto, sino que debe llevar a cabo un profundo proceso de reflexión interna (o transformación de la Administración Pública). Pero es que todo ello debe ser ejecutado, y por ende, los fondos comprometidos mayoritariamente antes de 2022 y una parte menor antes de 2024.
Por tanto, las Administraciones Públicas deben mejorar y adaptar radicalmente sus estructuras organizativas, sus procesos no sólo en el ámbito de la tramitación administrativa general, sino particularmente en todo lo que afecta a la contratación pública y la gestión de subvenciones, donde se hallan dos de las piezas maestras de una correcta gestión de los fondos europeos. Asimismo, es necesaria una redefinición profunda del modelo de gestión de personas en línea con los profundos procesos de digitalización que tendrán lugar en los próximos años, promovidos muchos de ellos por los propios proyectos de inversión.
En toda esa compleja arquitectura institucional, organizativa, de procesos y tecnológica que se intuye en el panorama cobra especial importancia el papel que se le quiere otorgar en este diseño institucional y de gestión a la colaboración público/privada.
En lo referente a la contratación pública, pese a su calificativo de “cuello de botella”, por la dificultad de adjudicar y ejecutar causada por la sobrerregulación y burocratización procedimental, el RDL 36/2020 no ha introducido reformas eficaces. Tan solo a elevado levemente las cuantías de los procedimientos “simplificados” ya previstos en la norma (lo que por otra parte ha coincidido en el tiempo con la nueva LPGE que también las eleva en cuantías aproximadamente similares). Se ha posibilitado la declaración urgente de las contrataciones – lo que a la postre solo va a reducir el plazo de presentación de ofertas ya de por sí mínimo cuando se trata de contrataciones complejas – . Declaración que al contrario de los borradores del Real Decreto no opera automáticamente. Se ha reducido el plazo de interposición de recurso especial a 10 días naturales frente a 15 días hábiles (aunque en realidad lo problemático no es tanto el plazo de interposición sino el plazo real de resolución dada la alta carga de trabajo de los tribunales de recurso especial).
Con todo ello, se ha perdido la oportunidad de promover el mecanismo de las compras conjuntas (potenciándose, a contrario, la elevación de porcentajes de subcontratación con terceros de los medios propios aumentando la huida de las reglas generales de contratación), el fomento de la profesionalización de la compra, los sistemas dinámicos de adquisición (que generan un marco rápido de adjudicación de contratos pero que está abierto a la participación de toda clase de empresas).
Pero, en suma, dejando de lado las reformas menores operadas, la apuesta del RDL 36/2020 parece clara: España debe llevar a Bruselas macroproyectos de inversión que actúen de aglutinadores de otros tantos proyectos de carácter más micro que tengan coherencia institucional, incorporen a muchos actores públicos y privados, faciliten la gestión futura de tales fondos (la dispersión genera mayores dificultades añadidas de la de por sí difícil y nada apropiada hasta la fecha gestión de fondos), realistas y de viable ejecución y que sean liderados por un departamento ministerial, comunidad autónoma o gobierno local. Una parte de esos recursos financieros que terminen vinculados a esos proyectos se distribuirán vía subvenciones y otra habrá que recurrir a la contratación pública. Pero todo apunta más a lo primero que a lo segundo, aunque de todo habrá.
La intención que late en la normativa excepcional manifestada a través del decreto-ley es que se apuesta decididamente por construir proyectos estratégicos macro o, en su caso, que actúen de “proyectos contenedores” para incorporar proyectos micro, con el fin de canalizar a través de esa vía los fondos europeos y distribuirlos después por medio de subvenciones y adicionalmente a través de la contratación pública.
3. Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE)
La figura clave de este proceso son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), cuyo diseño normativo peca de ambigüedad. Pero del esbozo que la normativa ya dibuja se pueden extraer algunas primeras ideas, que se deberán confrontar con la realidad conforme esta se vaya precisando.
Sorprende, en primer lugar, que los PERTE -a diferencia de otros muchos aspectos de la norma- tienen vocación de permanencia (artículo 2) y no de aplicación temporal o condicionada, lo que cabe predicar más de su carácter “transformador” no tanto de su definición como medio de “recuperación”, que siempre será contingente; esto es, esa vocación estructural desdice su concepción contingente o temporal y la vincula sólo parcialmente con el Instrumento de Recuperación y Resiliencia aprobado por el Reglamento (UE) 2020/2094, de 14 de diciembre, sino que incluso va más allá del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 al tener proyección estructural o permanente. Y sorprende porque la única justificación (y aun así discutible) de un modelo de altamente centralizado de aprobación (por Consejo de Ministros) y gestión de los PERTE (al menos en lo que afecta al Registro de PERTE) radicaría en la naturaleza excepcional de los fondos europeos NGEU. Lo mismo que esa huida hacia el campo de las subvenciones como medio, por ejemplo, de allegar recursos financieros a las empresas o a las administraciones públicas (en vez de recurrir en este último caso a la transferencia presupuestaria). Al parecer los PERTE, según la norma excepcional, pretende ser una figura llamada a quedarse definitivamente inserta en el ordenamiento jurídico (aunque el objeto del artículo 1 del real decreto-ley lo desmienta, y el artículo 2 lo avale). Y ello supone que, siempre que sea coherente tal opción, tales PERTE serán siempre aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 8 RDL 36/2020) y las entidades que quieran beneficiarse de tales transferencias financieras registrarse, en principio, en ese instrumento único dependiente del Ministerio de Hacienda. ¿Tiene coherencia este modelo con el sistema de reparto competencial actualmente existente? En fin, dejemos la pregunta en el aire.
La inscripción en el Registro de los PERTE comporta la posibilidad de ser beneficiario de subvenciones, lo cual -dicho pronto y rápido- orillaría en esos casos acudir a la contratación pública y, en consecuencia, la aplicación de la LCSP. Sobre ello, debe indicarse que la diferencia entre el concepto de subvención y contrato público está clara, y por ello, la subvención no es por sí misma una alternativa viable en todos lo casos. Por otra parte, la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública permite acudir a formas no contractuales para la prestación de servicios a las personas sin que sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.
Se objetará a todo lo anterior que las subvenciones también están sujetas a procedimientos abiertos y, por regla general, competitivos. Pero, seamos honestos, las bases de la competencia no son las mismas y la concurrencia en materia de subvenciones tiene otras claves, sin duda menos exigentes en algunos casos, pues pueden caber márgenes de discrecionalidad en las adjudicaciones de tales subvenciones (depende cómo estén redactadas las bases reguladoras y las respectivas convocatorias) o, incluso, excepciones (como ya se apuntan) de no competitividad o de competitividad relativa. La LCSP es, ciertamente, mucho más exigente en esos extremos. Y quienes han redactado la norma o ayudado en su redacción lo saben.
Los PERTE abren de par en par la puerta a que una parte sustantiva de los fondos europeos se vehicule a través de subvenciones, combinando una gestión empaquetada en grandes proyectos, lo que hace más factible su reparto, seguimiento y control, facilita la suma de actores institucionales y empresas o la colaboración público/privada, así como permite que los citados fondos europeos puedan ser más absorbibles y no se pierdan en una maraña de gestión burocrática y de procedimientos llenos de cargas administrativas, controles internos y burocracia exasperante al no estar dotada de herramientas modernas de gestión.
4. Los PERTE y la colaboración público/privada
Los PERTE, sin embargo, son la esperanza blanca para que la gestión de los fondos europeos no se indigeste en una maraña de burocracia, recursos ante los tribunales contractuales, impugnaciones jurisdiccionales y problemas colaterales. No está claro que ello se vaya a conseguir. La apuesta, no obstante, es activar a través de tal tipo de proyectos macro de inversión la colaboración público/privada. En cualquier caso, siendo loable esa intención, los instrumentos de colaboración público/privado que diseña del decreto-ley son reducidos o pobres y con muy escasas novedades, las pocas que hay siempre de matiz.
Para la articulación efectiva de esa colaboración público/privada que hagan efectiva la transfusión de los fondos europeos a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aparte del recurso a los convenios administrativos, cuya extensión temporal (plazo de vigencia) se prevé ahora de 6 más 6 años, pero sólo aplicable a aquellos instrumentos convencionales en los que participe la AGE, y siempre que no limite “la competencia efectiva en los mercados”, se prevén una serie de instrumentos que el decreto-ley recoge: 1) el recurso a las “agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad”, ya previstas en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones; 2) la creación de Consorcios en los términos establecidos en la LRJSP (con algunas modulaciones puntuales para los consorcios AGE); y 3) las sociedades de economía mixta , pero solo cuando se trate de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios, con modulaciones en el régimen jurídico según afecten a contratos sujetos a regulación armonizada o no, donde el punto determinante es la selección del socio privado, previendo en algunos casos (contratos no armonizados) determinadas especialidades en relación con el artículo 321, letra b) de la LCSP (en cualquier caso, lo relevante será atender a la disposición Adicional 22 LCSP que ya regulaba esta cuestión).
Y a esta panoplia de instrumentos se les debe añadir las Agencias estatales que han sido ”repescadas”, con notables singularidades, por la Ley 11/2020, de PGE para 2021 (disposición final trigésimo cuarta), que añade varios artículos (108 bis a 108 sexies a la LRJSP). Pero en este caso no están configuradas específicamente como un instrumento de colaboración público/privado (aunque también puedan indirectamente servir para ello), sino como una modalidad más de organismos públicos dotados de un régimen que les permite una mayor autonomía de gestión, y que pueden crear (o participar en ellas mayoritariamente) fundaciones y sociedades mercantiles.
Todos esos instrumentos de colaboración público/privado requieren para su activación una previa voluntad de constituirlos por parte de las diferentes Administraciones Públicas o de las entidades del sector público que pretendan ser tractoras o consortes y, asimismo, por parte de las empresas o entidades privadas que vayan a participar en tales constructos institucionales más o menos formalizados (algunos fuera del Derecho Público), pues a través de esas modalidades se podrá vehicular más fácilmente la recepción de fondos europeos y los recursos financieros a ellos vinculados, principalmente a través de subvenciones, aunque también lo puedan ser posteriormente por medio de contratos públicos. Aunque no cabe ser muy incisivos para advertir en esta operación tiene algunos rasgos de estrategia de huida de la contratación pública, no verbalizada claramente en el citado decreto-ley, pero que se advierte en todo el complejo diseño normativo prefigurado, de consuno -no se olvide- con algunas grandes firmas de abogados, consultoras o la propia CEOE. Hacer que fluyan los recursos de lo público a lo privado por caudales amplios y no por riachuelos es, sin duda, una voluntad clara de la norma. Y evitar, así, que el curso de las aguas se vea obstruido por dificultades “físicas” (rectius, jurídico-burocráticas) parece ser una obsesión cierta de la finalidad de tal marco normativo excepcional.
Si los PERTE son el instrumento central para vehicular la atracción y gestión de fondos, así como la colaboración público/privada, los instrumentos dispuestos para gestionar contingentemente tales fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (artículo 2.3 RDL 36/2020) son escasamente efectivos para tal finalidad, combinando instrumentos jurídico-públicos que consolidan presupuestariamente con otros que están fuera o pueden estarlo (depende cómo se vertebren), con problemas de adecuación al marco general de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, pero cuya idea-fuerza es, al parecer, diseñar una estrategia de huida de la contratación pública, que se concreta en la entronización del sistema de subvenciones.
5. La construcción de un PERTE: algunos elementos. La participación de las entidades en un PERTE: criterios y dudas.
Pero construir un PERTE (como de hecho ya se están haciendo) requiere identificar que un proyecto tiene “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Y, asimismo, se deben buscar (o seleccionar, según los casos) “socios” (partners) público/privados que acompañen en ese viaje. Sin embargo, “la selección” de un PERTE depende del Consejo de Ministros (lo que parece excluir la selección de tales PERTE por parte de los gobiernos autonómicos o locales, limitando estos niveles de gobierno, así, a su mera propuesta), y su encaje debe articularse dentro de las líneas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (aún trazadas de forma ambigua en el documento de 7 de octubre y pendiente de definición cuando tal Plan se presente definitivamente a la Comisión Europea antes de finales del mes de abril del presente año).
Pero si lo anterior es incierto, también lo son “los criterios a valorar para declarar un proyecto como PERTE”, pues el decreto-ley (artículo 8.3) se limita indicar que “entre otros” serán objeto de valoración, por ejemplo, los que dispongan de una serie de características, entre las que cabe citar aquí su contribución al crecimiento económico, las sinergias, la naturaleza innovadora, el tamaño del proyecto o su nivel de riesgo, la integración de PYMES, así como la contribución de uno o más objetivos del Plan de Recuperación. Un aspecto muy relevante, tal como señalábamos antes, es que un PERTE “podrá consistir en un proyecto claramente definido (…) o bien en un proyecto integrado”; esto es, también cabe que un PERTE contenga “un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programas comunes que compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente”. Por tanto, puede haber dos tipos de Planes estratégicos: a) el PERTE singular o específico; y b) el PERTE contendor. Y la voluntad de la norma es, tal como decíamos, muy clara: apostar decididamente porque la mayor parte de los fondos europeos NGEU se canalicen por esa vía de los PERTE, y no por proyectos micro.
No entraremos aquí a analizar el régimen jurídico de inscripción de los PERTE ni tampoco el proceso de acreditación como entidades interesadas, pero la inscripción registral debe ser de todo tipo de entidades públicas y privadas que se vinculen al desarrollo de tales Planes. Debe garantizarse la suficiente publicidad e igualdad de trato. En este sentido, son muy importantes tanto los requisitos cuantitativos como cualitativos que deban acreditarse y los criterios de valoración, que “en todo caso deberán ser coherentes con el objeto del PERTE”. Tales exigencias “no podrán suponer una limitación del número de inscritos en el registro”. No hay que ser muy incisivos para deducir que, si no se fijan muy bien los requisitos y criterios de valoración de las acreditaciones, y aunque así sea, la avalancha de inscripciones podrá colapsar el Registro de entidades interesadas en los PERTE. Otro reto de gestión para la Administración General del Estado y más que nada para el ya omnipresente Ministerio de Hacienda, que se convierte en el departamento encargado de conducir cabalmente un proceso tan complejo técnica y burocráticamente. Mucho músculo gestor será necesario para salir airosos de tal encomienda.
La clave de bóveda de todo este sistema es que la inscripción en el Registro “podrá ser considerada” como requisito necesario para ser beneficiario de ayudas. El canal ya está diseñado, por tanto. Sólo hace falta echar el agua (recursos financieros) y que ese caudal llegue vía subvenciones, aunque la norma excepcional se pretende curar en salud y admite, a riesgo si no de afectar a la competencia, posibilidades alternativas a la inscripción en el registro para la acreditación de tales requisitos. Se barrunta conflictividad jurisdiccional en este punto. En todo caso, este es el elemento de cierre del modelo: las subvenciones resultan así el modo más expeditivo de allegar fondos europeos a través de los PERTE desde los departamentos ministeriales a otros niveles de gobierno o a entidades o empresas, así como, en su caso, a personas físicas.
Los PERTE se construyen pueden ser singulares o aglutinadores (“contendores”), lo promueven las Administraciones Públicas (tractores), aunque los aprueba el Consejo de Ministros (centralización), son constructos institucionales para vehicular a través de ellos fondos europeos vía subvenciones (y, en su caso, adjetivamente a través de contratos públicos que activen las respectivas administraciones receptoras de tales fondos vía subvenciones o transferencias), pero ser beneficiario de tales subvenciones requiere, con carácter general (aunque caben excepciones) la inscripción en un Registro de PERTE centralizado, donde se deben cumplir una serie de exigencia (aún indefinidas) y poder participar, así, en los procesos de concurrencia competitiva en materia de subvenciones, cuando sean de aplicación. Los problemas de salvaguarda de la concurrencia y libre competencia pueden dar lugar a una conflictividad jurisdiccional no deseada.
6. Los proyectos estratégicos no sólo deben incorporar inversiones, sino también reforma, así como apostar por la calidad institucional y la integridad.
Hay, sin embargo, algo que el decreto-ley olvida casi por completo en la regulación de los PERTE, aunque la larga exposición de motivos alguna cosa diga al respecto. Y sobre ello queremos llamar la atención. La Unión Europea viene insistiendo desde hace unos meses en que los Planes de Recuperación y Resiliencia deben contener no sólo inversiones, sino también reformas. Y, por consiguiente, un PERTE que se quiera construir de forma aceptable para las exigencias de la Comisión Europea debería combinar inteligentemente ambos extremos. La convocatoria del PERTE y la forma de acreditación de las entidades interesadas debe ir revestida del respeto extremo de los principios de publicidad, igualdad, transparencia y proporcionalidad.
Aún está pendiente de aprobación el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, pero ya el Documento de Trabajo de los Servicios Técnicos de la Comisión que contiene Orientaciones dirigidas a los Estados miembros para la elaboración de los Planes de Recuperación y Resiliencia, advertía con claridad que los planes deben reflejar “esfuerzos sustantivos de reforma e inversión”. Véanse los términos del problema: las reformas antes que las inversiones o, si se prefiere, éstas en el marco de aquéllas. Y el objetivo de tales reformas no es otro, como también nos indica el documento citado, que, entre otras cosas, “mejorar las condiciones marco en ámbitos como la calidad institucional y los servicios públicos”, así como la modernización de la economía, pero también salvaguardar “la eficiencia y calidad de la administración pública”. Y ello exige, por tanto, “reformas en la burocracia” y “paquetes de reforma exhaustivos y bien diseñados en los sectores económico y digital”. La transición digital, por ejemplo, afecta de lleno al tejido productivo, pero también a la Administración Pública y a la prestación de sus servicios.
Y un punto importante que este documento recuerda es que, en el ámbito de la Administración Pública, la movilización de ingentes recursos financieros debe venir acompañada asimismo por “la reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión”. No en vano, el Dictamen 6/2020, del Tribunal de Cuentas Europeo, en relación con el proyecto de Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, ya advertía que la aplicación de tales fondos “puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros”, pero también destacaba “la importancia de unas medidas eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve”, como sucede con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
Asimismo, en lo que se refiere a la contratación pública es exigible la adopción de medidas concretas para asegurar la integridad y la detección de los Conflictos de interés. Ello no solo por imperativo legal, sino por el efecto que puedan tener las potenciales correcciones financieras aplicadas en su defecto.
A diferencia de la normativa en materia de contratación pública, derivada de las directivas aprobadas en su día por la Unión Europea, la integridad y los conflictos de intereses no forman parte de la columna vertebral de la normativa en materia de subvenciones (un tanto periclitada en sus principios, dada la fecha de aprobación), lo que puede multiplicar los riesgos de malas prácticas o la irrupción de casos puntuales de corrupción, si no se arbitran marcos de riesgo o mecanismos de prevención lo suficientemente sólidos. No basta para ello con la limitada referencia del artículo 3.2 j) a que las Administraciones Públicas respeten como principios de buena gestión, entre otros, el de “prevención eficaz de los conflictos de interés, el fraude y las irregularidades”. Ello está, al menos recogido en la normativa de contratación pública, pero se encuentra plenamente ausente en la regulación en materia de subvenciones.
7. A modo de conclusión
Por consiguiente, construir sólidamente un PERTE requiere, además de lo que dice vagamente el decreto-ley citado, tener en cuenta que tales proyectos de inversión deben venir acompañados de programas de reforma que afecten al tejido económico-social o a la Administración Pública, así como de sistemas de integridad institucional que apuesten por la prevención de riesgos y por la incorporación de la Directiva 2019/1937, del estatuto del denunciante. Olvidar esto es presentar proyectos parcialmente desnudos, cubriendo sólo la parte material de aquellos sin adquirir los necesarios compromisos para que el país y su propio sector público se transformen realmente, y que la gestión de tales proyectos sea realizada con parámetros de integridad y eficiencia.
En definitiva, lo importante, por consiguiente, es armar bien tales proyectos. E, igualmente, en lo atinente a la forma de llevar a cabo las contrataciones oportunas para la ejecución del Plan, deberá estarse no solo a la utilización de los procedimientos
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