En en el Diario Oficial de la Unión Europea de Hoy (18 de febrero de 2021) se ha publicado el Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo 2021/241, de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que fue aprobado el 10 de febrero. Ver pinchando aquí

A lo largo de un texto extenso (148 páginas) se desgranan todos los detalles del Plan Europeo con el que se pretende relanzar la economía europea. Un Plan en el que por suerte o desgracia España va a recibir más de 140.000 millones. No en vano la caída del PIB es la mayor de toda Europa (entorno al 18% del PIB). La situación es preocupante y estos Fondos pretenden servir de tractores de cambios estructurales.

De lo rápido que adoptemos reformas y actuaciones dependerá si la economía sigue cayendo o si conseguimos instrumentar una estrategia coherente y tendente a cambiar la forma de gobierno y funcionamiento.

De la experiencia en el trabajo que estamos realizando obtenemos una primera reflexión:

Para lograr el éxito en la ejecución el final es el resultado. Pero no debemos comenzar por el resultado (el proyecto/conjunto de proyectos/actuaciones a ejecutar dentro del Plan que se propone) sino que todo debe sustentarse sobre las líneas directrices y políticas tractoras que tanto el Reglamento definen con mucho detalle –y en la misma línea que las Orientaciones de la Comisión Europea ya publicadas-, como en las Recomendaciones efectuadas a España en el marco del Semestre Europeo.

Esos 6 pilares son:

1. la transición ecológica,

2. la transformación digital,

3. un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pequeñas y medianas empresas (pymes) sólidas;

4. la cohesión social y territorial;

5. la salud y la resiliencia económica, social e institucional, con miras a, entre otras cosas, aumentar la capacidad de respuesta y la preparación ante las crisis;

6. y políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y el desarrollo de capacidades.

 

Hay que poner el acento, como señala el Reglamento Europeo, que en la asignación de los Fondos – y en definitiva en la elección de actuaciones concretas – hay dos porcentajes importantes:

El 37% de la asignación de fondos de cada Estado debe contribuir a la transición ecológica, incluida la biodiversidad, o a afrontar los retos que se derivan de ella.

El 20% para la transformación digital.

 

Sin perjuicio de los muchos aspectos –ya comentados o conocidos-  que incluye este Reglamento algunos particulares y positivos, como, por ejemplo, que “las medidas iniciadas a partir del 1 de febrero de 2020 deben ser subvencionables”. Eso junto con la incorporación ya en los actuales Presupuestos Generales del Estado de más de 27 mil millones de euros pone de relieve que ya ha llegado el momento de trabajar en lo concreto y ponerse manos a la obra.

 

» La pregunta que muchas entidades y agentes (públicos y privados) se hacen es cómo y cuándo ser parte de este cambio.

La gestión va a estar centralizada en el Estado, pero en su ámbito de competencias, las Comunidades Autónomas van a jugar también un importante papel.

Igual va a ocurrir con las grandes empresas –parece más cercanas a los PERTE –, aunque también las PYMES van a tener muchísimo protagonismo tanto en los PERTE como en el resto de acciones.

Lo que sí sabemos ya, y contempla también el Reglamento, es que antes del 30 de abril debe ser presentado por el Gobierno de España ante Europa el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia con el contenido y previsiones del Real Decreto Ley 36/2020.

El desarrollo del Plan y las actuaciones a través de las cuales se va a ejecutar figuran además de la norma europea aquí comentada, en el Real Decreto Ley 36/2020 , así como en la normativa autonómica de desarrolle que se vaya aprobando (como ya ha hecho Cataluña).

Por otra parte, ya estamos viendo como se está posibilitando la participación general a través de las MFI –manifestaciones de interés o expresiones de interés–.

Muchas entidades públicas y privadas están trabajando en la preparación o presentación de propuestas de PERTES, a unos días de que, en marzo, se ponga en marcha el registro de entidades beneficiarias de PERTES.

 

» La cuestión es principal es cómo se van a ejecutar las ayudas.

Subvenciones, contratos públicos, consorcios públicos o privados, sociedades íntegramente públicas o bien de economía mixta…

Lo que, sin duda, extraemos del Real Decreto Ley 36/2020 es que la fórmula elegida para la ejecución de estos fondos va a llevarse a cabo en gran medida a través de los PERTES. Ello por su gran capacidad de movilizar grandes cantidades de recursos económicos y de afectar a una multiplicidad de “beneficiarios”.

Sobre ellos ya empezamos a ver falsas ideas: una de ellas es que un PERTE se ejecuta siempre a través de una subvención y que ello libera de emplear en nada la contratación pública. Ojalá pudiera ser así (acudiendo a lo que acontece con los servicios sociales…por cierto no exento tampoco de competencia).

Primero de todo no debe olvidarse que los PERTES los aprueba el Consejo de Ministros. Ejecutar estos PERTES que éste se apruebe. Y ello, aun dotado (ojalá sea solo por este momento) de un gran nivel de “discrecionalidad en la elección” va a requerir cumplir los criterios de acceso que se determinen al efecto para ser beneficiario de los mismos (especialmente interesante será por ello estar inscrito en el Registro de entidades de los PERTE).

Pero otra cuestión será cómo se ejecuta por los beneficiarios las actuaciones propias del PERTE.

No hay una respuesta única. Dependerá de cada caso concreto. PERTES que se van a ejecutar…:

› bien con medios propios de sus beneficiarios en el menor de los casos,

› bien por contratación pública (para las entidades públicas) o privada (pero no libre de requisitos p.e. en el proceso de subcontratación de trabajos por éstas).

Si pensamos en un PERTE como un gran proyecto que afecta a varias entidades (ya sea un PERTE singular o uno contenedor) puede que concluyamos que estamos en el ecosistema adecuado para establecer mecanismos de colaboración público privada. En efecto, así es, ya lo estamos viendo. Si hay un elemento diferente al Plan E es que en aquel era cada entidad la que en un breve tiempo debía estructurar el gasto de los fondos y su destino. Ahora hay un primer cambio digno de figurar como un episodio único de nuestra esperada transformación económica.

La empresa está apostando por llevar a cabo magnificas iniciativas. Especialmente interesantes son aquellas propuestas que:

› son tractoras (1:4) y generan por eso inversión pública que arrastra a la inversión privada.

› Que afectan a una multiplicidad de entidades o ámbitos (>4)

› Que incluyen a PYMES (40% agrupación?¿)

› Que implican proyectos cualitativamente relevantes económicamente

› Que introducen inovación

› Y sobre todo… Que suponen no parches sino importantes actuaciones que afectan a la estructura…estructura de toma de decisiones de gobierno basadas en datos, cambios en transporte, energía, comunicaciones, salud,….

 

No obstante, el instrumento para la ejecución de los PERTES va a ser muy variado: desde potenciales sociedades de economía mixta (que salvo en la normativa navarra solo son posibles para concesiones: D.A. 22 LCSP), acuerdos marco para selección de socios estratégicos, concesiones o contratos al uso, ,… y todo ello precedido de la solicitud en muchos casos de subvenciones y la Agrupaciones para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas para actividades vinculadas con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española– que ya son muy frecuentes en los consorcios públicos privados para I+D, y en el propio art. 11 Ley General de Subvenciones) que habrán de armarse completa y correctamente y con cautela (pues la experiencia nos dice que en este tipo de relaciones “cuasimaritales” por la responsabilidad solidaria suele haber problemas..sobre todo cuando existe incumplimiento de alguna de las partes).

 

» Riesgos

› Coherencia con Reglamento Europeo  y con informe Semestre Europeo:No estamos – o no debemos estar ante un Plan E – con acciones desagregadas, coyunturales. Va a ser importante que las acciones estén alineadas con el Plan Nacional – cuyo anticipo podemos estudiar en el documento “España Puede” o en la recientemente publicada Estrategia Nacional Emprendedora” –

› Rápida absorción: Es importante que de los Fondos que corresponden a España se consiga captar, ejecutar y por tanto recibir de forma efectiva la mayor cantidad de fondos. Las experiencias previas no han sido buenas (solo se captaron en el último Plan un 39%), pero los medios no han variado, la normativa realmente no se ha aliviado (por más que se pretendió solucionar los cuellos de botella – a mi juicio sin éxito – por el Real decreto ley 36/2020). Ello es un reto. Un reto “sencillo”. Si las normas son similares, los equipos humanos, ..son los mismos el cambio tiene que venir en la estratégica elección de proyectos, en la colaboración público – privada, y en la correcta ejecución de lo que se lleve a efecto.

› Cumplimiento de objetivos, integridad y deficiencias en la tramitación- gestión: no porque un proyecto reciba inicialmente los fondos ello va a significar la “donación” incondicional.

Hay que cumplir los hitos que cada proyecto establezca, hay que vigilar la satisfacción de los indicadores KPI de cada proyecto y su alineamiento del Plan.

También hay que atender a la integridad y la prevención de la corrupción. Era obvio que iba a ocurrir. El Reglamento ha llamado la atención de la necesidad de que el Plan se ejecute garantizando el principio de integridad.

Llama poderosamente la atención, especialmente, en aquellos proyectos que se ejecutarán a través de contratos públicos la delgada línea que separa la iniciativa privada tanto en la definición de PERTES, como en el planteamiento de futuras acciones a contratar. Hay que extremar el celo. Hay que definir roles y sus lindes. Ello ha llegado al punto de que muchos actores privados piensan, equivocadamente, que por llevar ello a cabo les va a dar Derecho a ser sus ejecutores. Sorprende, en este sentido, la concepción de los PERTES y el registro de entidades beneficiarias como supuesta vía para huir de la competencia.

La empresa tiene que verse beneficiada de algún modo en la propuesta y en todo el trabajo que está llevando a cabo. Habrá que dejar claro qué puede y qué no ser un beneficio. La empresa deberá conocer cuándo y hasta dónde puede o debe llegar. Vaya por delante que por supuesto que las empresas pueden proponer e incluso – vayamos más allá – colaborar en su redacción y también de contratos (art. 28 y especialmente artículo 70 LCSP) ello está siendo la gran diferencia respecto de otros fondos donde solo existe iniciativa pública.

Pero el hecho de que se redacte o PERTE no habilita a esa empresa a ser quien lo ejecute si finalmente se aprueba. Tampoco una empresa “colaboradora” tiene per se que acudir agrupada para un PERTE. Solo si va a ejecutar actuaciones en su propio ámbito.

Resumidamente:

Para ser parte de un PERTE todas las partes deben comprometerse a realizar actuaciones en sus respectivos ámbitos. No quiere decir que una empresa pueda acudir dentro de una agrupación de beneficiarios (art. 67) y que ello le otorgue el derecho para ejecutar las prestaciones que las entidades públicas que van agrupadas deben contratar con terceros saltando así las reglas de la publicidad.

› Para la iniciativa privada hay unas previsiones legales (que quizás debieran, ciertamente, ampliarse en la medida de su compatibilidad con Europa y las normas de contratación y competencia) que permiten siempre la iniciativa privada, que otorgan más puntuación en las concesiones y que en ellas plantea el abono de los trabajos preparatorios. Debiera extenderse al resto de contratos.

– La contratación y control de riesgos de corrección financiera. Captar los fondos es importante, ejecutarlos adecuadamente en fondo y tiempo lo es más. Pero lo más importante es que no nos soliciten el reintegro de lo que vamos a ejecutar. Si no seremos los culpables de sus efectos. La Recomendación a hacer en este sentido es clara. Es necesario hacer un seguimiento continuo de cada paso y cada trámite y no solo en la fase de adjudicación sino en la ejecución (especial cuidado con los modificados que supondrán un reintegro del 100% del modificado ilegal y hasta del 25% del contrato principal).

El riesgo de reintegro en caso de que la contratación se prepare o adjudique con errores (fraccionamiento, objeto inadecuado o incompleto, solvencia, criterios de adjudicación, proceso de elección de adjudicatario,…) (por cierto agravado en los casos en que solo concurra un licitador: lo cual es muy posible en la manera que se están gestando los potenciales proyectos) es muy elevado.

 

En definitiva, estamos ante una oportunidad única. Ya ha llegado el momento. El reto de la ejecución de estos Fondos profundamente centralizada es elegir, racional, transparente y coherentemente los proyectos que consigan no solo la mayor absorción de Fondos, sino la más coherente con los pilares – 6 – y las políticas tractoras – 10 -, y la más adecuada desde el punto de vista de la Buena Administración.

 

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