CASOS PRÁCTICOS · Nº 1Consultas reales, siempre anonimizadas
Hay consultas que nos llegan cada pocos meses, con distinto expediente y casi con las mismas palabras. Esta es una de ellas.
Los precios unitarios no cambian, el consumo previsto sube y la intervención devuelve el expediente. Es un supuesto habitual en los suministros energéticos, y la respuesta es más clara de lo que parece.
Gas
lote de un acuerdo marco de suministros energéticos · contrato basado
Sin cambios
precios unitarios en la prórroga
> 5 %
importe de la prórroga sobre el adjudicado
Devuelto
por la intervención: el importe no coincide
El supuesto
LOS HECHOS
Una entidad pública tiene adjudicado un contrato basado para el lote de gas dentro de un acuerdo marco de suministros energéticos.
Las empresas ofertaron precios unitarios.
El importe de adjudicación del contrato basado se determinó multiplicando esos precios unitarios por los consumos estimados de un informe técnico de inicio del contrato basado. El propio acuerdo de adjudicación, mediante el cual se perfeccionaba el contrato basado, lo calificaba de importe estimado.
Llega el momento de prorrogar dicho contrato basado (los pliegos reguladores del A. Marco lo permitían). Los precios unitarios se mantienen, pero la nueva previsión de consumo es más alta y el importe de la prórroga supera en algo más de un 5 % al adjudicado. La intervención devuelve el expediente porque el importe de la prórroga no coincide con el del contrato basado.
El servicio de contratación quiere sostener lo contrario. Si el precio del contrato son los precios unitarios y estos no cambian, la prórroga respeta las condiciones del contrato aunque el total sea mayor.
La pregunta es si se puede defender…
Considero que NO es una tesis descabellada, y conviene reconocerlo.
LO QUE SE PUEDE ARGUMENTAR A FAVOR
1
El precio se fijó por precios unitarios y sobre ellos compitieron las empresas licitadoras. El importe total era una estimación, y así se dijo de forma expresa.
2
Por su parte, el consumo de gas depende de factores que la Administración no controla, como el invierno que haga, el uso de los edificios o las altas y bajas de puntos de suministro, y es difícil de cuantificar de forma precisa.
3
Además, si el acumulado de los contratos basados no supera el valor máximo del acuerdo marco, ninguna de las empresas que concurrieron sale perjudicada.
Con esos mimbres se puede argumentar que la prórroga no altera la economía del contrato.
El problema es que, en mi opinión, la tesis tropieza con dos normas que no consigue salvar…
PRIMERA NORMA
Artículo 29.2 LCSP
Las características del contrato permanecen inalterables durante la prórroga
SEGUNDA NORMA
Disposición adicional 33.ª LCSP
Si las necesidades reales superan las estimadas, hay que modificar
La invariabilidad de las condiciones en la prórroga
“
«El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de estas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley.»
Artículo 29.2 LCSP
La prórroga no es un contrato nuevo. Es el mismo contrato, prolongado en el tiempo y con sus mismas condiciones.
La Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía lo resume en su Informe 23/2025, de 3 de noviembre: «La prórroga no modifica ninguno de sus elementos esenciales, sino que únicamente amplía su duración».
¿Es el importe una de esas características?
En un contrato por precios unitarios cuyo volumen depende de las necesidades de la Administración, el importe no es un simple dato contable.
La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado lo explica en su informe del expediente 23/22: en estos contratos «el presupuesto también opera como un límite que determina el alcance objetivo de las prestaciones a realizar». El presupuesto máximo marca cuánto se compra. Si se amplía en la prórroga, se compra más de lo que el contrato preveía, aunque sea al mismo precio unitario.
Es verdad que la doctrina admite que la prórroga tenga condiciones económicas distintas de las del periodo inicial, pero solo cuando esa diferencia está fijada desde el principio en el pliego.
El mismo Informe 23/2025 se refiere a servicios intensivos en mano de obra y sigue el criterio del Informe 38/2024 de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.
Admite precios distintos para las prórrogas precisamente porque «esta diferenciación de precios se establece desde las condiciones iniciales pactadas, al estar previsto en el propio pliego de cláusulas administrativas particulares». En nuestro caso, la documentación del acuerdo marco y del contrato basado solo preveía la posibilidad de prorrogar. No decía nada sobre un importe distinto para la prórroga.
La disposición adicional 33 ya da la respuesta
El argumento que, a mi juicio, cierra el debate está en la propia LCSP.
La disposición adicional trigésima tercera regula exactamente este tipo de contratos: suministros y servicios por precio unitario, con presupuesto máximo, cuyo número de entregas depende de las necesidades de la Administración. También dice qué hacer cuando las necesidades reales superan a las estimadas:
“
«En el caso de que, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales fuesen superiores a las estimadas inicialmente, deberá tramitarse la correspondiente modificación. A tales efectos, habrá de preverse en la documentación que rija la licitación la posibilidad de que pueda modificarse el contrato como consecuencia de tal circunstancia, en los términos previstos en el artículo 204 de esta Ley. La citada modificación deberá tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado, reservándose a tal fin el crédito necesario para cubrir el importe máximo de las nuevas necesidades.»
Disposición adicional trigésima tercera LCSP
Más necesidades comportan la necesidad de modificación del contrato. La doctrina consultiva va en la misma línea.
1JCCPE, expediente 23/22
Concluye que «El incremento del presupuesto inicial se efectuará a resultas de la tramitación de la modificación correspondiente una vez constatado que resulta necesario atender a esas mayores necesidades de bienes y servicios».
2Comisión Consultiva andaluza, Informe 3/2024, de 30 de enero
Es todavía más directa: «los problemas de insuficiencia presupuestaria deben corregirse tramitando una modificación pues este es el instrumento adecuado a tales efectos conforme a la norma especial (DA 33ª apartado segundo)».
3Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Illes Balears, Informe 1/2024, de 27 de junio
Añade que en estos contratos «la previsión de una modificación del contrato no es potestativa del órgano de contratación, sino que hay que preverla obligatoriamente en el PCAP y en el contrato que se formalice».
Si la prórroga pudiera absorber sin más el mayor consumo, la DA 33.ª sobraría. Bastaría con esperar a la prórroga para ajustar el presupuesto a lo que se necesite, sin tramitar una modificación y sin el límite del 20 % del artículo 204. No creo que ese sea el sentido de la norma.
Tampoco sirve de atajo el margen del 10 % del artículo 301.2 LCSP. Según el mismo informe balear, ese régimen es propio de los suministros por precios unitarios con unidades ciertas, no de los contratos en función de las necesidades. En cualquier caso, exige que esté previsto en el pliego y que la financiación se haya acreditado en el expediente originario.
El matiz del contrato basado
Que se trate de un contrato basado añade una comprobación más.
El artículo 222.1 LCSP permite modificar los contratos basados con arreglo a las reglas generales, pero sin introducir modificaciones sustanciales respecto de lo establecido en el acuerdo marco.
Además, el valor máximo del acuerdo marco funciona como tope.
Según el TJUE, una vez alcanzada la cantidad o el valor máximo, el acuerdo marco deja de surtir efectos (sentencia de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, C-23/20). La JCCPE recoge ese criterio en su Informe 14/2023.
La Junta Consultiva de Cataluña lo analizó en su Informe 11/2022, de 21 de diciembre, a propósito, precisamente, de un acuerdo marco de suministro de energía. Califica ese valor máximo como un límite ya que «opera com a límit amb caràcter jurídicament vinculant, de manera que un cop assolit s’esgoten els efectes de l’acord marc». Entiende también que se refiere a toda la duración del acuerdo marco, aunque ajustado al calendario previsto para los contratos basados. Dentro del tope hay cierta flexibilidad; fuera de él, ninguna.
EL TECHO DE TODO: EL VALOR ESTIMADO DEL ACUERDO MARCO
TOPE ▾
Contratos basados del lote
Margen hasta el valor estimado
Por eso, el expediente tiene que acreditar que el acumulado de los contratos basados del lote, incluidas la prórroga y la modificación, tiene encaje en el valor estimado del acuerdo marco, sin excederlo.
Qué recomendaría hacer 😉
¿Tramitar en el mismo expediente la prórroga y la modificación del contrato basado? No son incompatibles.
El artículo 29.2 deja a salvo las modificaciones de los artículos 203 a 207, y la Comisión Consultiva andaluza lo confirma en el Informe 3/2024: «No se entiende incompatible con la prórroga la posibilidad de modificación que regula la citada disposición adicional».
En la práctica, el expediente debería tener estos cuatro elementos:
1La prórroga, en sus propios términos
El acuerdo debe recoger de forma expresa los precios unitarios del contrato basado y dejar constancia de que no varían. El importe de la prórroga debe calcularse con la misma estimación de consumo con la que se adjudicó el contrato.
2La modificación por el mayor consumo
Será una modificación prevista si los pliegos del acuerdo marco o del contrato basado la contemplan (DA 33.ª y artículo 204, hasta el 20 % del precio inicial). Si no la contemplan, será una modificación no prevista del artículo 205.2.a) LCSP por suministros adicionales, y habrá que justificar que se cumplen sus requisitos. En ambos casos hay que dar audiencia a la empresa contratista y publicar la modificación en el perfil de contratante (artículo 207.3 LCSP).
3Un informe técnico que lo sostenga
Debe incluir los consumos reales del periodo inicial, la nueva previsión, los precios unitarios aplicados, el cálculo del importe adicional y el crédito disponible. Si se opta por el artículo 205, debe justificar además sus requisitos.
4La comprobación del valor máximo del acuerdo marco
Hay que acreditar que el acumulado del lote, con la prórroga y la modificación, no supera el valor estimado del acuerdo marco.
VÍA RECOMENDADA
Así la intervención tiene lo que pedía: la prórroga se ajusta al contrato y el aumento tiene su propio título jurídico.
SI SE PRORROGA SIN MODIFICAR
Si se insiste, en cambio, en prorrogar con un importe mayor sin modificar, el riesgo de reparo es alto y el argumento queda débil frente al texto de la DA 33.ª.
Lo que conviene dejar previsto en los pliegos…
Este problema se evita al preparar el contrato, como he sugerido.
En los suministros energéticos, y en general en los contratos en función de las necesidades, el pliego del acuerdo marco debería incluir una cláusula de modificación por mayores necesidades conforme a la DA 33.ª y al artículo 204. Lo mismo vale, en su caso, para los documentos de los contratos basados. La cláusula debe ser clara, precisa e inequívoca y fijar un porcentaje realista. Ese porcentaje, junto con las prórrogas, tiene que computarse en el valor estimado del acuerdo marco, que es el techo de todo lo demás.
Durante la ejecución, que el responsable del contrato siga el consumo no es un trámite menor. La modificación debe tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo, y eso solo es posible si alguien vigila el ritmo del gasto con tiempo. Si se quiere que las prórrogas tengan condiciones económicas distintas, el pliego tiene que decirlo desde el principio.
EN SÍNTESIS
Mantener los precios unitarios es condición necesaria para prorrogar, pero no basta para comprar más. Cuando el consumo crece, la vía es la modificación, y cuanto mejor prevista esté en los pliegos, menos problemas dará en la fiscalización.
NOTA AL MARGEN · REVISIÓN DE PRECIOS EN LA ENERGÍA (ART. 103 LCSP)
Por otra parte, aunque no sea objeto del presente supuesto práctico, cabe recordar que la LCSP prevé en su art. 103 la posibilidad de regular en los pliegos la revisión de precios periódica y predeterminada del suministro de energía, sin que además resulten aplicables los requisitos de ejecución del 20 % del importe del contrato y de que haya transcurrido un año desde su formalización. Tal previsión tiene su motivación en que el coste de adquisición de electricidad y gas puede experimentar variaciones relevantes en períodos muy breves y representa una parte esencial del precio del suministro. Esa revisión permitiría trasladar esas oscilaciones mediante una fórmula objetiva, en lugar de exigir que la comercializadora asuma íntegramente su evolución, permitiendo acercar los cauces formales de la contratación pública a la realidad del mercado energético.
NORMATIVA Y DOCTRINA CITADA
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
Arts. 29.2, 204, 205.2.a), 207.3, 222.1 y 301.2 y disposición adicional trigésima tercera · BOE
STJUE de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, C-23/20
EUR-Lex
Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, informe del expediente 23/22
PDF
Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, Informe 14/2023
Aprobado en sesión de 2 de julio de 2024 · PDF
Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía, Informe 3/2024, de 30 de enero
PDF
Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía, Informe 23/2025, de 3 de noviembre
PDF
Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Illes Balears, Informe 1/2024, de 27 de junio
Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, Informe 11/2022, de 21 de diciembre
PDF
Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, Informe 38/2024, de 5 de diciembre
FORMACIÓN · MODIFICACIÓN DE CONTRATOS
¿Tienes que modificar un contrato y dudas de la vía y de sus límites?
El curso Modificación de los contratos públicos recorre su régimen jurídico, sus límites y su aplicación práctica, y termina con un caso práctico. On line, a tu ritmo y con foro con el autor.
Ver el curso →
FORMACIÓN · SEGUIMIENTO DEL CONTRATO
¿Te toca vigilar la ejecución y el ritmo del gasto de un contrato?
El curso El responsable del contrato en la contratación pública trabaja la supervisión de la ejecución, la gestión de incidencias y la propuesta de modificaciones con informes bien fundamentados. On line y a tu ritmo.
Ver el curso →
