El fraccionamiento de contratos menores y la unidad funcional como límite jurisprudencial a la fragmentación de actuaciones unitarias.

admin
23/02/2026

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco nº 27/2026, de 7 de enero de 2026

La reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco nº 27/2026, de 7 de enero de 2026, se pronuncia sobre una cuestión relevante: la utilización sucesiva de contratos menores para ejecutar actuaciones que, en realidad, responden a una misma finalidad técnica y económica.

La Sala recuerda que el contrato menor constituye una figura excepcional basada exclusivamente en un criterio cuantitativo y que no puede emplearse como instrumento para fraccionar artificialmente un objeto contractual unitario, pues su finalidad no es atender situaciones urgentes, sino permitir una tramitación simplificada únicamente cuando el valor estimado del contrato se sitúa dentro de los límites legales. Cuando existe una unidad funcional, la división del contrato vulnera la prohibición expresa del artículo 99.2 de la LCSP, que impide fraccionar los contratos “con la finalidad de disminuir su cuantía y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan”.

De este modo, el Tribunal fija un criterio claro: no es determinante la justificación individual de cada actuación ni la ausencia de una intención fraudulenta expresa, sino la realidad objetiva del objeto contractual. Por lo que, si varias actuaciones forman parte de una misma intervención técnica o económica, deben licitarse de forma conjunta, aunque su ejecución pueda desarrollarse por fases.

El debate judicial

El litigio trae causa de la actuación del Ayuntamiento de Getxo, que procedió a adjudicar, en una misma fecha y a favor de un único contratista, dos contratos menores de obras destinados a la renovación del alumbrado público en distintas zonas del municipio.

Ambos contratos presentaban importes muy próximos al límite legal previsto para el contrato menor de obras en el artículo 118 LCSP:

Uno de ellos, por importe de 39.600 euros más IVA, tenía por objeto la renovación de las luminarias en una primera zona del municipio.
El segundo, por importe de 39.980 euros más IVA, contemplaba intervenciones análogas en otra zona distinta.

Frente a estas adjudicaciones, un concejal del propio Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo, impugnando los decretos de adjudicación dictados y sosteniendo que las contrataciones se habían realizado en fraude de ley, al entender que la actuación había sido artificialmente fraccionada con la finalidad de eludir el límite económico del contrato menor previsto en el artículo 118 LCSP y, con ello, evitar la aplicación de los procedimientos ordinarios.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao desestimó el recurso en primera instancia, considerando que no concurría un fraccionamiento indebido y centrando su razonamiento en la justificación individual de cada contrato y en las circunstancias concretas que habían motivado las actuaciones. (Existencia de quejas vecinales en una de las zonas afectadas, en el carácter sobrevenido de parte de las obras y en la ausencia de una planificación previa que integrase ambas intervenciones en un único proyecto).

Disconforme con este criterio, el recurrente interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. En su escrito de apelación insistió en que el análisis no debía centrarse en la motivación aislada de cada expediente ni en las circunstancias particulares de cada intervención, sino en su finalidad técnica y económica común, subrayando que ambas adjudicaciones se habían adoptado en las mismas fechas, a favor de la misma empresa y dentro de una misma política municipal, lo que evidenciaba la existencia de una actuación unitaria fragmentada para acogerse al régimen del contrato menor.

La Doctrina del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco

El TSJV estima el recurso de apelación y revoca la sentencia de instancia, fijando un criterio claro sobre los límites del contrato menor y la prohibición de fraccionamiento cuando concurre una unidad funcional.

En primer lugar, la Sala descarta expresamente la confusión entre contrato menor y situaciones de urgencia, recordando que ambas figuras responden a lógicas distintas dentro de la LCSP y que, cuando concurren razones de interés público que exigen una actuación inmediata, el ordenamiento prevé la tramitación urgente del expediente en el artículo 119 LCSP, no el recurso al contrato menor: “Los contratos menores son una figura diferente que no tiene por objeto acometer actuaciones de carácter urgente (…) obedecen a un criterio meramente cuantitativo.”

Y añade: “Para responder a este tipo de intervenciones que no admiten, por razones de interés público, un aplazamiento, está prevista la tramitación urgente del expediente en el artículo 119 de la LCSP.”

A continuación, el Tribunal centra el núcleo del análisis en el concepto de unidad funcional, que considera determinante para apreciar la existencia de fraccionamiento indebido. “Para decidir si, en el supuesto examinado, se ha producido un fraccionamiento indebido, lo fundamental es determinar si existía o no una unidad funcional entre los dos contratos suscritos.”

Aplicando este criterio al caso concreto, la Sala concluye que ambos contratos formaban parte de una misma actuación técnica y económica, consistente en la renovación del alumbrado público municipal, aun cuando se ejecutara en zonas distintas: “Se trata, por tanto, de la misma actuación, si bien referida a dos zonas diferentes del municipio (…) lo trascendente es que se trata de un plan de actuación destinado a renovar la iluminación del pueblo, aun cuando esta se esté llevando a cabo por fases.”

El Tribunal rechaza que la separación geográfica entre las zonas de intervención pueda desvirtuar esta conclusión, al considerar que lo relevante no es el ámbito territorial concreto, sino la identidad del objeto contractual y su finalidad común, e introduce, además, un matiz de especial interés práctico: la LCSP permite perfectamente que una actuación unitaria se ejecute por fases sin que ello afecte al procedimiento de contratación aplicable, conforme al artículo 99.6 LCSP.

“El hecho de que la actuación afectara a dos zonas diferentes podía haber justificado su ejecución por fases, pero no su fraccionamiento a fin de acogerse al artículo 118 de la LCSP.”

Ante todo, el Tribunal concluye que la actuación municipal vulneró la prohibición de fraccionamiento prevista en el artículo 99.2 LCSP, al haberse dividido una actuación unitaria con la finalidad de situar artificialmente su cuantía dentro de los límites del contrato menor y, en consecuencia, anula los decretos de adjudicación.

Conclusiones

El contrato menor no puede concebirse como un mecanismo flexible para gestionar actuaciones sobrevenidas o situaciones urgentes, sino como una figura, estrictamente vinculada a un criterio cuantitativo, y su utilización queda siempre condicionada al valor estimado del contrato, sin que pueda servir para fragmentar artificialmente actuaciones que constituyen una intervención unitaria.

Especialmente relevante resulta la precisión de que la ejecución escalonada de una actuación unitaria —admitida por el artículo 99.6 LCSP— no legitima su fraccionamiento a efectos procedimentales. La posibilidad de planificar técnicamente una intervención en distintas etapas no altera la obligación de respetar las reglas generales de contratación cuando existe una unidad funcional.

Esta doctrina exige para las entidades públicas, una planificación más rigurosa de actuaciones recurrentes como la renovación de infraestructuras, el mantenimiento urbano o las mejoras energéticas, evitando su división artificiosa en múltiples contratos menores, y para los operadores económicos y órganos de control, se consolida un criterio claro frente a prácticas que, aunque extendidas, resultan contrarias a los principios de transparencia, concurrencia e igualdad que rigen la contratación pública.

Es importante siempre situarse en el centro del análisis la realidad objetiva del objeto contractual, desplazando enfoques excesivamente formales basados en la justificación aislada de cada expediente o en la ausencia de una intención fraudulenta expresa, porque cuando varias prestaciones responden a una misma finalidad técnica o económica, deben licitarse de forma conjunta, con independencia de que su ejecución pueda desarrollarse por fases.