La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección Tercera) dictó la Sentencia núm. 1119/2025 el 11 de septiembre de 2025 (Recurso de Casación 7878/2024), en la que se resuelve la controversia sobre la obligación de la Administración del Estado de facilitar a la Fundación Ciudadana Civio (la recurrente) el acceso al código fuente de la aplicación informática conocida como BOSCO.
I. ¿Qué es BOSCO y por qué es relevante?
BOSCO es una aplicación del Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) que las comercializadoras eléctricas utilizan para comprobar automáticamente si los solicitantes cumplen los requisitos para recibir el bono social eléctrico como consumidores vulnerables.
Civio pidió acceso no solo a la documentación técnica, sino al código fuente para auditar cómo se traduce la normativa en decisiones automatizadas. Leer artículo pinchando aquí.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) estimó parcialmente la reclamación en 2019: concedió acceso a las especificaciones técnicas y resultados de pruebas, pero denegó el código fuente invocando la propiedad intelectual (art. 14.1.j LTAIBG). Leer artículo pinchando aquí.
En los tribunales de instancia y apelación (Juzgado Central y Audiencia Nacional) se rechazaron los recursos de Civio. Las resoluciones sostenían que liberar el código vulneraría la propiedad intelectual o comprometería la seguridad pública y los datos personales, dado que el sistema está conectado a bases de datos sensibles (AEAT, Seguridad Social). Leer artículo pinchando aquí.
La cuestión con interés casacional planteada al Supremo fue: “determinar la procedencia -o no- de facilitar el código fuente de la aplicación informática para determinar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del bono social”.
II. Prevalece la Transparencia.
La Administración esgrimió diversos límites contemplados en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 de Transparencia (LTAIBG). Sin embargo, el TS, en una exhaustiva ponderación de intereses, ha afirmado que el derecho de acceso a la información pública, considerado un derecho constitucional, exige una interpretación restrictiva de sus límites.
La Sala argumentó que, si bien la aplicación BOSCO tiene la naturaleza de un programa de ordenador susceptible de ser objeto de propiedad intelectual (Art. 10.1.i y 95 TRLPI), este límite se atenúa significativamente cuando la titularidad de la propiedad recae en la propia Administración Pública y el software se utiliza para el ejercicio de competencias públicas y el reconocimiento de derechos sociales. El mero riesgo de uso o explotación no autorizada, por sí solo, no tiene la relevancia necesaria para excluir el derecho de acceso.
Respecto a la seguridad pública, el TS reconoció que la revelación del código fuente aumenta de manera objetiva la severidad de las vulnerabilidades de cualquier aplicación informática. No obstante, determinó que asumir este riesgo inherente como un obstáculo absoluto vaciaría de contenido el derecho de acceso a la información en relación con las aplicaciones telemáticas. Además, la transparencia puede, de hecho, contribuir al fortalecimiento de la seguridad al permitir el escrutinio por actores independientes y la corrección temprana de fallos (como sucede con las licencias de código abierto, citando el ejemplo de Radar COVID).
La Sala enfatizó la importancia de la información solicitada en relación con los derechos sociales que el algoritmo gestiona (el bono social). Al tratarse de una actuación administrativa automatizada, el acceso al código fuente es el mecanismo esencial para garantizar la transparencia algorítmica, permitiendo:
La transparencia exigible en el funcionamiento de la aplicación telemática BOSCO, con evidente y relevante impacto en los derechos sociales de los ciudadanos, no queda garantizada con la mera explicación funcional sobre la misma, ofrecida por la Administración titular de la aplicación, sino que exige el acceso a su algoritmo, pues de otro modo no resultaría posible comprobar con exactitud y detalle dicho funcionamiento y, por ende, la sujeción de las ordenes o instrucciones en lenguaje informático que contiene a las previsiones legales y reglamentarias sobre los requisitos necesarios para la obtención del bono social.”
El derecho de acceso a la información pública trasciende a su condición de principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las Administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho.
El derecho de acceso a la información pública adquiere especial relevancia ante los riesgos que entraña el uso de las nuevas tecnologías en el ejercicio de las potestades públicas o la prestación de servicios públicos, como ocurre con el empleo de sistemas informáticos de toma de decisiones automatizadas en la actividad de las Administraciones públicas, especialmente, cuando tienen por objeto el reconocimiento de derechos sociales. En estos casos debe conllevar exigencias de transparencia de los procesos informáticos seguidos en dichas actuaciones, con el objeto de proporcionar a los ciudadanos la información necesaria para su comprensión y el conocimiento de su funcionamiento, lo que puede requerir, en ocasiones, el acceso a su código fuente, a fin de posibilitar la comprobación de la conformidad del sistema algorítmico con las previsiones normativas que debe aplicar.
La Fundación Ciudadana Civio tiene derecho a acceder al código fuente de la aplicación informática BOSCO, desarrollada para que las empresas comercializadoras de referencia de energía eléctrica puedan comprobar si los solicitantes del bono social cumplen con los requisitos previstos, legal y reglamentariamente, para tener la consideración de consumidor vulnerable y, por ende, resultan ser beneficiarios del bono social, con la finalidad de que pueda conocer las operaciones diseñadas para la concesión del bono social y comprobar que se ajustan al marco normativo aplicable.
III. Consecuencias
Derecho subjetivo de acceso: el derecho a la información pública trasciende su carácter de principio para convertirse en derecho que puede ejercerse frente a la Administración.
Transparencia algorítmica especializada: en situaciones donde se aplican procesos automáticos con impacto en derechos sociales, puede exigirse el acceso al código fuente para permitir una auditoría real.
Prevalencia del interés público en la transparencia: cuando el algoritmo decide la concesión o denegación de prestaciones sociales, la relevancia pública del acceso pesa mucho en la ponderación frente a límites como la propiedad intelectual o la seguridad pública.
Responsabilidad de la Administración como propietaria de derechos: la sentencia reduce el efecto negativo del límite de propiedad intelectual cuando el titular es la propia Administración, y reafirma que la protección no puede servir de excusa sistemática para ocultar el algoritmo.
IV. Impacto en contratación pública de software de IA y sistemas automatizados
La Sentencia al establecer la prevalencia del derecho constitucional de acceso a la información sobre los límites de propiedad intelectual y seguridad pública en el contexto de la decisión algorítmica, redefine la manera en que las Administraciones Públicas deben gestionar la adquisición y desarrollo de sistemas informáticos que afecten a los derechos ciudadanos.
1. Reconocimiento del algoritmo como información pública esencial
El código fuente de sistemas automatizados no puede ser tratado como simple “secreto técnico” cuando estos sistemas decidan derechos sociales. No basta con entregar documentación funcional: puede exigirse acceso al algoritmo interno.
2. Contratistas y obligaciones contractuales de transparencia
Aunque BOSCO fue desarrollado directamente por el MITECO, las implicaciones para los contratos con empresas privadas son evidentes:
Los pliegos de contratación deben prever que el contratista entregue no solo el producto funcional, sino también el código fuente o los mecanismos de acceso necesarios para la Administración para cumplir con su derecho de transparencia.
Incluso si el proveedor no cede la titularidad del software, el contrato debe incluir cláusulas que aseguren al órgano público la posibilidad de cumplir la obligación de facilitar el algoritmo si se exige judicialmente.
Es imprescindible incorporar garantías de acceso controlado: por ejemplo, el uso del código fuente solo para fines de auditoría autorizada, confianza en mecanismos de confidencialidad, no difusión sin autorización, límites de uso a aspectos de transparencia, etc.
3. Equilibrio entre protección del código y exigencia de fiscalización
La sentencia no exige que todo software público sea de código abierto, sino que las Administraciones deben estructurar sus contratos y diseños tecnológicos de modo que puedan satisfacer demandas legítimas de acceso sin comprometer indebidamente la protección intelectual o la seguridad.
Conviene subrayar que la adquisición por parte de la Administración de la propiedad del software —y, con ella, del código fuente— no solo no es siempre posible, sino que, en muchos casos, tampoco resulta conveniente.
Es legítimo que las empresas desarrolladoras opten por modelos de uso mediante licencias, sin que ello implique la cesión de la titularidad ni del código fuente.
Por ello, es imprescindible analizar cada caso concreto y determinar, en función del objeto contractual y del interés público protegido, qué fórmula resulta más adecuada y qué obligaciones contractuales deben imponerse para garantizar la transparencia exigible.
Entrega del código fuente o acceso en entorno controlado para auditoría.
Licencias que permitan su revisión (por ejemplo, licencias especiales internas).
Mecanismos de protección de la información sensible (exclusión de datos personales, supervisión de acceso, cláusulas de confidencialidad).
Claúsulas que permitan la difusión del código solo a efectos de transparencia (no para usos comerciales no autorizados).
La sentencia cita expresamente que algunas aplicaciones pueden declararse de fuentes abiertas si ello contribuye a la transparencia (art. 157.2 Ley 40/2015).
CONCLUSIÓN: si un algoritmo forma parte de una actuación administrativa automatizada con evidente y relevante impacto en derechos sociales, el “coste de la opacidad” se torna insostenible en el plano legal. La Administración que lo contrate debe anticiparse a esta exigencia y obligar contractualmente al proveedor a facilitar la transparencia algorítmica desde la concepción del sistema.
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